Wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., sygn. III OSK 590/22

W przypadkach, gdy wykładnia przepisu prawnego prowadzi do stwierdzenia jego niekonstytucyjności w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne są zobowiązane do uwzględnienia tych okoliczności przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach jednostek. W konsekwencji, nie można opierać decyzji administracyjnych na przepisach uznanych za niekonstytucyjne, nawet jeśli zostały one formalnie przywrócone do porządku prawnego przez późniejszą ustawę nowelizującą.

Dnia 19 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 966/21 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 11 maja 2021 r. nr 246/E/ODW/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 966/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 11 maja 2021 r. nr 246/E/ODW/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr 79/2021. Z uzasadnienia w/w wyroku wynika m.in., że organy naruszyły art. 115a ustawy z dnia 26 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"). Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 jest to, iż z dniem 6 listopada 2018 r., a więc z dniem jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie (od dnia 19 października 2001 r.). Przepis art. 115a ustawy o Policji – w w/w zakresie – nie może być w konsekwencji stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji. Tymczasem ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej nie tylko wyłączył możliwość sięgnięcia w realiach rozpoznawanej sprawy po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., lecz także dokonał restytucji mocy obowiązującej tego przepisu w zakresie, w jakim został on przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. tej mocy obowiązującej pozbawiony. Ten ostatni zabieg ustawodawczy spowodował, że w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (to jest przed wejściem w życie w/w wyroku) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, organy uznały za prawidłową wysokość wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wyinterpretowana w tym zakresie norma prawna z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed dnia 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej jest – w świetle powołanego wyroku TK – oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wtórnej niekonstytucyjności, a więc sytuacji, w której wystąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna; 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona (a w istocie w niniejszym przypadku tożsama) do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny; 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zbliżonego problemu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach kontrolowanej sprawy bezsprzecznie wystąpiła sytuacja tak rozumianej wtórnej niekonstytucyjności, bowiem ustawodawca nie tyle nawet, że ustanowił nowy przepis prawa materialnego, który nie odpowiadałby zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, ile poprzez przepis intertemporalny zawarty w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej (nieznajdujący żadnego oparcia w wyroku sądu konstytucyjnego) ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym w/w wyroku negatywnej ocenie Trybunału. W konsekwencji, zdaniem WSA w Poznaniu, art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim nakazuje ustalać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest oczywiście niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: